每当见到这样的场景，作为老师，我是感到脸红的。

参见何渊《论行政协议》，《行政法学研究》2006年第3期，第43-50页。区域合作 引言 随着《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》[1]（以下简称《大湾区协议》）的推出，粤港澳大湾区（以下简称大湾区）制度框架逐渐成形，如何从法律意义进行解读，为大湾区的建设提供法治保障，形成制度推力，已具有深刻的现实意义。

与此同时应当强调，大湾区并不是一般意义上的区域合作，而是具有区际性要素的合作模式，这一特点将自始至终对大湾区制度构建产生影响。[7]参见蔡赤萌《粤港澳大湾区城市群建设的战略意义和现实挑战》，《广东社会科学》2017年第7期，第5-14页。首先，立法应当是依法治国的起点与基础。回答这些问题应从作为制度基础的《大湾区协议》着手，后者的性质自然而然影响着大湾区在法律上的定性。因为，法律调整的一个基本功能，在于通过授权性规范的制定与施行，充分调动社会主体的积极性、能动性和创造性，进而使社会活力竞选迸发。

提高立法质量，关键在于：一要尊重和体现经济、政治、文化、社会、生态建设与发展客观规律，使法律准确适应改革发展稳定需要，积极回应人民期待，更好协调利益关系。另一方面，为了保证合作的效率以及具体问题的针对性解决，又必须充分发挥地方的自主作用。以如今三成左右的辩护率，试图实现全覆盖这一目标，当下律师资源明显不够。

在涉及到需要多部门进行协调的工作时，容易在职能划分上产生争议，造成履职混乱、互相推诿的现象，降低管理效率。[36] 例如于向阳与南京市法律援助中心不履行法定职责案等，参见南京市中级人民法院(2017)苏01行终523号行政裁定书。[23] Kim Taylor-Thompson,Individual Actor v.Institutional Player:Alternating Visions of the Public Defender, Geo.LJ no.84(1996):2425.转引自吴羽：《美国公设辩护人制度运作机制研究》，《北方法学》2014年第5期。[1]1996年6月3日，司法部发出《关于迅速建立法律援助机构开展法律援助工作的通知》，要求各省、自治区、直辖市司法厅（局）尽快建立相应的法律援助工作管理机构。

2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善法律援助制度的意见》，作为当前和今后一段时期指导我国法律援助事业发展和完善的纲领性文件，提出了法律援助工作持续发展的指导思想、基本原则、政策措施和核心要求。设立事业单位能够克服行政官僚制弊端，提高服务意识、改善服务能力、提高服务效率。

[50] 参见朱光明：《日本的独立行政法人化改革评析》，《日本学刊》2004年第1期。同时，司法部将设立新的执行局——法律援助局，大法官有权指派一名公务员担任法律援助局的主管，负责法律援助具体工作，并对主管履行职能进行指导。同时，在市级及区县级保留法律援助中心（处），强化其服务管理、监督职能。其后，云南省顺利建立全国第一个省级法律援助工作管理局，截至2010年4月，全国32个省级法律援助管理机构中共有22个纳入司法行政机关序列。

然而，在法律援助机构中，将从事管理工作的人员与从事服务工作的人员进行严格区分并使服务人员专职化是世界范围内的通行做法。中国各地方法律援助机构除担负法律援助的管理工作之外，还直接提供法律援助的服务。具体而言，是特别设立的独立机构，其功能包括管理、协调和监督法律援助以一种易于获得的、支付得起的、平等、高效、可信赖、可持续的方式提供，以确保法律援助服务的质量。在独立行政法人的机构性质下，日本法律援助中心与法务省同样贯彻政策规划职能与实施职能分离的原则。

2002年开始，日本政府参照英国执行局模式进行了大规模的独立行政法人化改革，将中央政府部门的直属机构改为独立行政法人，目的是实现政策规划职能与实施职能的分离,实现行政运行范式由传统形态向现代形态的转换。本文将梳理法律援助管理体制的发展历程、存在的问题，并就法律援助机构的职能定位、性质、职能配置问题，结合域外制度经验，探索相关的解决思路。

[8] 桑宁：《法律援助发展中结构性矛盾和瓶颈问题研究》，《人民司法》2012年第1期。政府应当采取措施积极推动法律援助工作。

转引自刘方权：《中国需要什么样的刑事法律援助制度》，《福建师范大学学报》2014年第1期。我国刑事案件辩护率长期处于较低的水平，一般认为全国的律师辩护率在30%左右[27]。一方面，法律援助机构的管理人员将能够集中精力应对法律援助管理工作，另一方面，专职的服务人员能够通过专职工作与专门培训，提高办案质量与办案效率例如，《杭州市法律援助条例》至今已历经四次修改，法律援助机构的职能也几经变化，由最初的八项具体职能，到增加负责对法律援助的指导、监督和援助案件的质量管理的规定，再到删除指导、协调和组织实施本地区的法律援助工作的职能，反映了杭州市对司法行政机关与法律援助机构之间职能配置的问题在不断探索与修正。[53] 参见陈振明：《评西方的新公共管理范式》，《中国社会科学》2000年第6期。政府应当采取措施积极推动法律援助工作。

因此，我国在考虑法律援助机构的职能定位时，同样应当从现实需要的角度出发。重新设置后的法律援助工作司及法律援助中心统称法律援助机构。

[52] 更为详尽的内容，参见《総合法律支援法》（平成十六年六月二日法律第七十四号）第30-42条。[33]这一独立于一般管理人员的薪酬制度有助于保证专职律师的服务质量和队伍人员的稳定性。

同时，由于两个机构间不存在领导与监督关系，部门之间的沟通难以顺畅，往往各自为政。全额拨款事业单位（不含参照公务员管理的事业单位）1054个，占机构总数的32.3%。

[23] 考察域外的经验可以发现，无论采取何种服务形式，法律援助机构直接提供法律援助服务的核心原因均在于：原有社会律师资源难以充分满足不同地区、不同时期的司法需求，因而需要法律援助机构动用国家力量进行建设，以弥补这一不足。（二）法律援助（管理）机构设置：一元制抑或二元制 机构设置格局直接影响法律援助管理职能在不同主体间的分配。[18]在对法律援助管理职能欠缺全面深入认识的前提下，各地方人大及政府对管理职能的划分具有多样性，存在职能配置遗漏和不科学的问题。[23] Kim Taylor-Thompson,Individual Actor v.Institutional Player:Alternating Visions of the Public Defender, Geo.LJ no.84(1996):2425.转引自吴羽：《美国公设辩护人制度运作机制研究》，《北方法学》2014年第5期。

[1] 参见秋实：《广州市法律援助中心挂牌开业》，《中国律师》1995年第12期。其中，新公共管理运动下的政策规划职能和实施职能相分离原则，尤其值得我国在探索法律援助管理职能的配置方式问题上加以吸收和借鉴。

然而，在法律援助机构中，将从事管理工作的人员与从事服务工作的人员进行严格区分并使服务人员专职化是世界范围内的通行做法。同时，顾永忠教授统计了2011—2013年间各地承办刑事法律援助案件的律师来源、办案比例及法援机构人员构成。

监督工作往往由议会、财政部门等国家组织承担，不再详细展开。二元制的诸多弊端要求我国法律援助机构设置必须向一元制回归。

2002年开始，日本政府参照英国执行局模式进行了大规模的独立行政法人化改革，将中央政府部门的直属机构改为独立行政法人，目的是实现政策规划职能与实施职能的分离,实现行政运行范式由传统形态向现代形态的转换。将政策制定与实施相分离的职能配置，使司法行政机关可以集中精力抓好政策发展和战略管理，有助于司法行政机关加强对法律援助机构的有效监督，并强化司法行政机关对法律援助管理工作的宏观领导。1997年，全国法律援助机构达100家左右。执行局为一个独立的业务部门，由执行局长领导，就执行局的日常管理工作向部长负责。

再次，将法律援助管理工作视为行政职能也符合国内外的一贯态度。【中文关键词】 法律援助机构。

指导社会组织和志愿者开展法律援助工作等。[6] 参见周斌：《二十二个省级机构纳入行政机关序列》，《法制日报》2010年4月26日。

笔者主张，法律援助管理机构并无存在的必要，正确的做法是仅保留法律援助机构，适用广义的法律援助机构概念，扩大其职权，并恰当分配其与司法行政机关的职权配置。第二，叠床架屋，浪费法律援助资源。